De temps en temps, il est utile de regarder le monde et l’Europe d’un autre point de vue que celui de notre pays. C’est l’intérêt des revues scientifiques de nous offrir cette possibilité.
La difficulté, c’est qu’elles sont difficilement accessibles. Tirées à quatre ou cinq cents exemplaires, elles figurent dans les bibliothèques universitaires ou dans quelques librairies très spécialisées et elles sont rarement disponibles sur Internet. Il n’en est pas de même dans les pays anglo-saxons où je connais au moins un site, qui permet d’acheter les articles de ces revues rares , sans même parler de leurs propres sites. On me dit qu’un projet du CNRS en cours d’élaboration devrait changer les choses. On pourrait même imaginer qu’un entrepreneur imaginatif transpose au monde francophone l’initiative d’ingentaconnect. Mais peut-être ai-je tort ? Et tout cela existe-t-il déjà, auquel cas vous allez me le révéler sur ce blog.
Quoi qu’il en soit, et sans attendre, en marge de notre débat européen, j’ai pensé qu’il pouvait être intéressant de mettre à votre disposition l’introduction que l’un de mes frères, François Bilger, Professeur émérite de l’Université Louis Pasteur de Strasbourg, a rédigée pour un numéro spécial de la Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, consacré à l’Allemagne et à l’élargissement de l’Union européenne à l’Est et qui résume les contributions qui y figurent.
Le 1er mai 2004, l'Union Européenne a réalisé le cinquième et plus important élargissement depuis ses débuts en intégrant d'un seul coup dix nouveaux pays membres, du sud (Malte, Chypre), du nord (Lituanie, Lettonie, Estonie) et surtout du centre du continent (Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie). Il est clair que, du fait de la proximité géographique et des liens historiques avec les huit pays ayant appartenu à l'ancien bloc communiste, l'Allemagne est plus que tout autre ancien pays membre, directement concernée par cette vaste extension du périmètre de l'Union à l'Est.
Pour elle, cette "réunification de l'Europe" constitue d'abord, après sa réunification nationale, un événement politique favorable. Elle était autrefois située sur la ligne de front de la guerre froide puis, plus sereinement, à partir de l'effondrement du bloc de l'Est, à la frontière orientale de l'Union Européenne à 15. Elle se retrouve à présent, comme la France, au centre de la nouvelle Union Européenne à 25 et, comme elle, entourée de toutes parts, à la seule exception de la Suisse, de partenaires de cette Union. La commune appartenance de l'Allemagne et de ses voisins d'Europe centrale et orientale à une communauté de peuples libres impose, après une histoire particulièrement agitée, la cicatrisation définitive des blessures du passé. Ainsi s'achève, du moins en Europe, la "normalisation politique" que la République Fédérale n'a pas cessé de rechercher depuis la fin de la 2ème Guerre mondiale (1).
Simultanément, cette nouvelle situation géopolitique rend la politique allemande plus "européenne". S'ajoutant à la disparition du risque soviétique, elle induit une certaine émancipation de la tutelle américaine et un rapprochement avec la conception française de la politique internationale. Avec l'extension du marché intérieur et la prééminence des relations intra-communautaires (dorénavant 70% des relations extérieures allemandes), elle entraîne aussi, en dépit de tensions ponctuelles inévitables, un rapprochement avec la conception française de la politique économique, notamment sur le plan monétaire et budgétaire ainsi que dans le domaine industriel.
Il est cependant intéressant de constater que ce nouveau renforcement de la communauté de destin et de l'entente franco-allemande ne s'accompagne pas d'une dominance accrue du couple franco-allemand dans l'Union élargie, bien au contraire. Cela s'explique à l'évidence d'abord par le simple fait que l'accroissement du nombre de pays membres dans une structure institutionnelle les mettant tous quasi sur un pied d'égalité affaiblit mathématiquement l'influence de chacun, fût-il le plus grand. Mais cela s'explique surtout par les conceptions des nouveaux pays membres. Fraîchement émancipés de la tutelle soviétique, la plupart d'entre eux demeurent soucieux de bénéficier de la protection américaine à leurs frontières orientales. En outre, impatients de rattraper leur retard économique ou même de faire table rase du passé, ils n'hésitent généralement pas à subordonner la solidarité sociale à la liberté économique. Ils n'adhèrent donc actuellement ni au modèle français de politique internationale ni au modèle allemand d'économie sociale de marché. Comme cela était déjà manifeste avant l'élargissement (2), c'est la conception britannique de l'intégration européenne qui tend à s'imposer dans l'Union et encore davantage au sein de l'Union élargie: une zone de libre-échange organisée pragmatiquement et mâtinée de coopération politique transatlantique. Il n'est évidemment pas exclu que les positions des nouveaux pays membres évoluent avec le temps, à condition toutefois que l'Allemagne comme la France restaurent leur leadership par des initiatives politiques convaincantes et surtout par des performances économiques incontestables.
A cet égard, il faut bien constater que l'ancien pays du "miracle économique" est fort loin aujourd'hui de rééditer les succès d'antan (3). Ce n'est donc pas sans une certaine appréhension qu'il aborde la confrontation économique et sociale avec les nouveaux pays membres. Jamais en effet l'écart de développement et de productivité mais aussi de salaire et de charges fiscales et parafiscales entre anciens et nouveaux membres de l'Union n'aura été aussi considérable. La question se pose donc de savoir si l'intégration économique des pays d'Europe centrale constitue une chance ou un risque pour l'économie située en première ligne, un coup de fouet permettant de tirer l'économie de sa langueur ou au contraire un facteur d'aggravation de sa crise rampante? Ce qui est certain en tout cas, c'est qu'elle représente pour l'Allemagne "le plus grand défi économique depuis 1989-90" (Joschka Fischer).
Les risques ne manquent pas mais ne doivent pas être surestimés. Celui d'une vaste immigration de travailleurs étrangers supplémentaires sur un marché du travail déjà caractérisé par un chômage massif et par voie de conséquence d'une surcharge du système de protection sociale a suscité initialement le plus d'inquiétudes. Mais la décision du gouvernement allemand de maintenir les restrictions autorisées à la libre circulation des travailleurs jusqu'à la fin de la période transitoire de sept ans, soit jusqu'en 2011, ainsi qu'une loi plus restrictive sur l'immigration ont largement atténué ces craintes. Par ailleurs, l'Allemagne souffre déjà lourdement du poids de sa réunification et peut craindre que l'intégration des pays d'Europe centrale aggrave encore fortement ses charges alors qu'elle est déjà le principal contributeur au budget de l'Union. En fait, l'aide communautaire aux nouveaux membres d'ores et déjà programmée sera pour l'Allemagne d'un ordre de grandeur nettement inférieur à celle accordée à l'ex-RDA. Elle ne représentera qu'environ 0,5% de son PIB par an au lieu des 3,5 à 4% versés annuellement aux Länder de l'ex-RDA. Et elle entraînera un taux de retour particulièrement favorable à l'Allemagne, puisque celle-ci réalise près de la moitié des exportations ouest-européennes vers les pays d'Europe centrale. Il est vrai que la Commission européenne souhaiterait pour l'avenir (programmation budgétaire 2007-2013) un léger accroissement du budget européen global, mais l'opposition du gouvernement allemand comme d'ailleurs du gouvernement français, en raison notamment de leurs grandes difficultés budgétaires nationales, limitera certainement cet accroissement et maintiendra le budget communautaire non loin de son niveau actuel d'environ 1% du PIB de l'Union.
Le risque principal et en apparence le plus dangereux pour l'Allemagne est incontestablement celui d'une amplification des délocalisations déjà fort nombreuses d'entreprises ou d'établissements vers les pays si proches d'Europe centrale et donc d'une accélération de la désindustrialisation et d'un nouvel affaiblissement du "Standord" industriel allemand. L'économie allemande souffre déjà à l'heure actuelle d'une nette insuffisance de créations d'entreprises et d'emplois pour la résorption de son chômage massif. La pénurie est particulièrement sensible dans les régions frontalières de la Pologne et de la République tchèque, en reconversion industrielle difficile depuis la réunification. Or les coûts salariaux et les charges fiscales des pays d'Europe centrale sont particulièrement attractifs pour les entreprises, l'écart par rapport aux conditions allemandes étant en moyenne respectivement de 1 à 4 et de 1 à 2 et donc l'incitation à délocaliser la production très forte.
Il est certain que la réalisation d'importants transferts d'unités de production industrielles ou même d'activités tertiaires en vertu de ces disparités ne faciliterait pas et pourrait même handicaper sérieusement le redressement de l'économie allemande, engagé actuellement par de courageuses réformes sociales (4). Mais, à vrai dire, l'impact des délocalisations dans les pays d'Europe centrale sur le redressement engagé de l'économie allemande ne serait pas aussi négatif qu'il peut paraître à première vue.
En Allemagne comme ailleurs, ces opérations peuvent être des "jeux à somme positive" pour tous les participants. D'abord, nombre de délocalisations permettent d'assurer la pérennité de productions qui ne seraient plus rentables en Allemagne même ou d'ouvrir de nouveaux marchés aux firmes allemandes. D'ailleurs la majorité des exportations des pays d'Europe centrale sont actuellement encore assurées par des entreprises délocalisées. Cette "externalisation" d'activités généralement à forte intensité de main d'oeuvre évite aussi dans bien des cas des migrations vers l'Allemagne, en déplaçant le capital et la technologie vers le travail plutôt que l'inverse, et assure simultanément une rentabilité plus élevée du capital allemand.
D'autre part, si les entreprises allemandes sont contraintes ou ont intérêt à délocaliser, il est de toute évidence préférable qu'elles y procèdent dans ces pays limitrophes plutôt que dans les lointains pays asiatiques où les exportateurs allemands ont des positions moins dominantes. Les échanges avec ces pays sont déjà intenses et seront à l'avenir encore intensifiées du fait de la suppression totale des barrières douanières qui vient d'intervenir.
Enfin il n'est pas douteux que la menace de délocalisation est devenue depuis peu un moyen d'assurer la discipline salariale et la flexibilité du travail, voire même d'obtenir une remise en cause d'avantages sociaux acquis, de réduire ainsi les coûts de production et de sauver des entreprises et des emplois sur place. L'accord conclu en 2004 chez Volkswagen prévoyant un gel des salaires de trois ans contre la garantie de la stabilité des emplois jusqu'en 2011 est emblématique à cet égard. Des accords semblables ont été négociés chez Mercedes, Bayer, Siemens... C'est ce que l'on appelle, dans le jargon des économistes, la "délocalisation négative". Il est évident que celle-ci ne peut pas gêner le plan de redressement du gouvernement, bien au contraire.
Mais ce qui inquiète surtout le gouvernement allemand, c'est le risque de dumping fiscal et plus précisément la répétition à grande échelle en Europe centrale de ce qu'on a appelé "le modèle irlandais". Ce système, à savoir la baisse systématique des impôts et taxes nationaux sur les entreprises à l'aide des subventions budgétaires européennes, associée à une durée du travail relativement élevée, a valu à l'Irlande une industrialisation accélérée grâce à l'afflux massif d'investissements directs étrangers. Il en est résulté un processus de rattrapage économique spectaculaire et le passage en une dizaine d'années d'un PIB par tête inférieur à la moyenne communautaire à un PIB par tête nettement supérieur. Pays le plus pauvre de l'Union Européenne en 1988, l'Irlande se retrouve à partir de 2002 au second rang pour le revenu par tête après le Luxembourg. L'Espagne aussi a réussi, grâce à l'aide européenne, une progression remarquable. Les situations peuvent donc évoluer très rapidement. Rien n'exclut qu'avec une aide communautaire qui sera portée progressivement jusqu'à 4% de leur PIB en 2013 et une accélération des investissements internationaux, les pays d'Europe centrale puissent connaître une évolution sinon aussi brillante du moins assez semblable. Mais un tel processus, pour souhaitable qu'il soit au bénéfice des pays moins développés et pour l'équilibre de toute l'Union, pourrait éventuellement constituer un frein non négligeable au développement de l'Allemagne. C'est la raison pour laquelle le gouvernement allemand plaide à présent à son tour pour une certaine harmonisation fiscale dans l'Union, les chances de succès étant cependant faibles puisque cette matière relève toujours de la règle de l'unanimité au sein de l'Union.
Si, au regard de ces risques encourus, l'élargissement à l'Est peut réserver quelques déboires à court terme à l'économie allemande, il ne faut pas négliger les chances au moins aussi grandes qu'elle lui offre en contrepartie à court comme à long termes. C'est ce que met particulièrement en évidence la contribution d'Eric Rugraff à ce numéro. Celui-ci montre que l'Allemagne n'a pas attendu mai 2004 pour prendre une part prépondérante dans le commerce et les investissements des nouveaux pays membres d'Europe centrale. En une quinzaine d'années depuis la chute du Mur et l'effondrement du bloc communiste, elle a pris la place de l'URSS comme partenaire économique majeur de ces pays, refaisant de l'espace centre européen une sorte d' "hinterland" économique et industriel, comme ce fut déjà le cas avant la 2ème Guerre mondiale. L'économie allemande et en particulier celle des Länder orientaux est donc bien placée dès à présent pour tirer le meilleur profit de l'intégration de ces pays. Une croissance supérieure à la moyenne communautaire et une propension à importer élevée en raison des immenses besoins insatisfaits, des investissements étrangers et de l'aide communautaire entraîneront nécessairement une forte poussée des importations industrielles. La spécialisation des exportations allemandes en machines et biens d'équipement sera à cet égard particulièrement favorable.
Par ailleurs, comme le note Eric Rugraff, un examen attentif de l'interdépendance économique et des délocalisations déjà effectuées par les entreprises allemandes dans les pays d'Europe centrale montre que, bien loin de détruire des emplois en Allemagne, elles contribuent souvent à assurer, par une intelligente division verticale du travail, la compétitivité des productions et exportations allemandes et donc aussi la sauvegarde de nombreux emplois en Allemagne même. L'ampleur des flux intra branches et intra firmes dans le commerce avec ces pays confirme l'importance de cette décomposition des processus de production en fonction des avantages comparatifs des pays concernés. En faisant fabriquer une part de leurs produits à faible valeur ajoutée dans cet "hinterland", comme l'avaient fait il y a vingt ans les sociétés japonaises en s'appuyant sur les pays émergents d'Asie, les exportateurs allemands ajoutent une compétitivité prix salutaire à leur compétitivité hors prix traditionnelle (spécialisation, qualité, robustesse, service après-vente...). L'importation destinée à la transformation et réexportation (exportinduzierter Import) représentait déjà en 2002 plus du tiers de l'export allemand total (38,8% contre 26% dix ans plus tôt). L'établissement de ces réseaux de production trans-nationaux (le "made by" remplace le "made in") est sans doute l'une des causes du succès persistant du commerce extérieur allemand. Si l'Allemagne s'avère être le "champion du monde de l'exportation d'emplois" (Der Spiegel), elle est aussi redevenue en 2003 le leader mondial de l'exportation de produits et son solde commercial retrouve les niveaux antérieurs à la réunification. Il y a certainement un lien entre les deux phénomènes (5). Le salut d'une économie allemande en perte de vitesse depuis une dizaine d'années et peut-être aussi, à travers elle, de toute la zone euro viendra-t-il de l'est? Ce n'est pas exclu.
Elargissant l'analyse économique aux données historiques, politiques et culturelles de la "Mitteleuropa", Sabine Urban et Axel Gerhardt montrent cependant combien les processus d'intégration sont complexes. Les difficultés rencontrées avec la réunification allemande, tant dans les esprits que sur le terrain socio-économique ou même politique, ne pourraient-elles pas se renouveler, à une échelle plus grande, avec l'absorption des pays d'Europe centrale dans l'Union Européenne? Ils remarquent toutefois que les conditions sont assez différentes, dans la mesure où l'élargissement a été précédé, contrairement à la réunification allemande, d'une longue période de réformes internes, d'investissements productifs étrangers et d'aides publiques de pré adhésion. On peut ajouter l'absence d'exode massif de main d'oeuvre jeune, le réalisme et la flexibilité des taux de change et le non-alignement des salaires et de la législation sociale, toutes caractéristiques garantissant la compétitivité des nouveaux pays membres. Il n'en demeure pas moins que les opportunités offertes à l'industrie ouest-européenne et en particulier allemande ne seront vraiment exploitables et bénéfiques de part et d'autre, aux yeux des auteurs, que si les entreprises occidentales modifient leurs stratégies de management. Celles-ci devraient, selon eux, rechercher la coopération plutôt que la vassalisation et donc s'orienter vers un partenariat économique et un modèle social plus humanisés.
Un autre aspect du développement économique conjoint de l'Allemagne et des pays d'Europe centrale risque de poser problème. C'est la question énergétique dont Michel Deshaies démontre qu'elle constitue un enjeu écologique majeur pour toute la région. En Allemagne, comme dans la plupart des pays d'Europe centrale, les combustibles fossiles ( charbon, lignite ) jouent depuis toujours un rôle primordial dans la production d'électricité et sont à l'origine d'émissions de gaz à effet de serre en quantités considérables et bien supérieures à la moyenne européenne. Si la pollution de l'air a fortement diminué dans les nouveaux pays membres depuis la chute des régimes communistes, les besoins prévisibles de l'Allemagne en électricité entraîneront un recours accru à ces énergies, en dépit de leur caractère extrêmement polluant. Ils risquent donc de conforter voire de développer leur production en Allemagne aussi bien qu'en République tchèque et surtout en Pologne devenue le premier fournisseur de charbon de l'Allemagne. Conséquence paradoxale et perverse de la décision de sortie du nucléaire du gouvernement allemand! En dépit de l'effort accru de l'Allemagne en faveur des énergies renouvelables, la mise en oeuvre du protocole de Kyoto imposera tôt ou tard un réexamen de toute la politique énergétique.
En définitive, il ressort de l'ensemble des contributions consacrées aux relations entre l'Allemagne et les pays d'Europe centrale que l'élargissement du 1 mai 2004 n'a pas entraîné un bouleversement de la situation antérieure. C'est la chute du Mur de Berlin le 9 novembre 1989 qui doit être considérée comme la date charnière de la rupture historique. L'élargissement constitue plutôt l'aboutissement et la consolidation d'un processus de rétablissement des relations historiques entre ces pays qui a débuté quinze ans plus tôt. Mais en pérennisant l'arrimage des pays d'Europe centrale à l'Union européenne et en faisant bénéficier ces pays de la manne communautaire, il donne une nouvelle et puissante impulsion aux relations entre l'Allemagne et les pays d'Europe centrale, avec leurs chances et leurs risques. Il est probable que cette fois, contrairement à ce qui s'est passé dans le cas de l'intégration de la RDA, les chances l'emporteront nettement et rapidement sur les risques aussi bien pour l'Allemagne que pour l'ensemble de l'Union européenne.
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(1)Cette normalisation n'est cependant pas tout à fait achevée. Elle se poursuit à présent au plan mondial par la recherche d'un rôle militaire plus actif dans les opérations internationales et surtout par la revendication d'un siège permanent au Conseil de sécurité de l'ONU.
(2)Bilger F., "Le couple franco-allemand dans l'intégration économique européenne", Revue d'Allemagne et des pays de langue allemande, Tome 30, numéro 3, juillet-septembre 1998, p. 333.
(3)Bilger F./ Rugraff E., "Les trois chocs de l'économie allemande", Revue d'Allemagne et des pays de langue allemande, Tome 35, numéro 4, octobre-décembre 2003, reproduit dans "Problèmes économiques", numéro 2853, 9 juin 2004.
(4)Leroux G., "Les réformes sociales des gouvernements Schröder", Revue d'Allemagne et des pays de langue allemande, Tome 35, numéro 4, octobre-décembre 2003.
(5)Bilger F., "Mutations à l'Est et processus d'intégration européenne", Echanges, février 1992.
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